Apuntes sobre la democracia delegativa

Hace pocos días, víctima de un cáncer falleció el reconocido cientista político argentino Guillermo O’Donnell. El investigador, que en los últimos años había sido repatriado por la Universidad de San Martín, tenía 75 años y una trayectoria internacional encomiable. Como indica su compañero del Kellogg Institute for International Studies, Scott Mainwaring, la investigación de O’Donnell atravesó tres etapas. Una primera en la que el énfasis estuvo puesto en las características particulares de los regímenes autoritarios en América latina; una segunda desde fines de los ’70 en la que se enfocó en los procesos de transición hacia la democracia que los países de la región comenzaban a atravesar, y una tercera en la que, caídas las dictaduras, hizo aportes para lo que suele conocerse como la problemática de la calidad de la democracia. De esta última etapa me gustaría resaltar un concepto que utiliza por primera vez en 1991 y que ha servido hasta hoy para intentar caracterizar las formas democráticas de buena parte de los países de la región. Me refiero al concepto de democracia delegativa.

Lo que O’Donnell intenta mostrar con esta categoría es que en buena parte de Latinoamérica, la transición democrática trajo aparejadas formas institucionales débiles alejadas de una verdadera democracia representativa. Dicho de otro modo, sabemos que no hay nada peor que una dictadura pero puede haber casos en los que la democracia sea, por decirlo de algún modo, una pura forma, un procedimiento en el que la participación ciudadana se circunscriba solamente al acto eleccionario. Podría decirse, entonces, que para que haya democracia las elecciones son condición necesaria pero no suficiente, de lo cual se sigue el deber de pensar un modelo más participativo.

O’Donnell advierte que las democracias meramente formales derivaron, en muchos casos, en una democracia delegativa, esto es, un sistema en el que se elige a través del voto a representantes del pueblo que acaban concentrando el poder sin contrapesos. Dicho de otro modo, O’Donnell está pensando en aquellos casos como los de Menem, Collor o la primera presidencia de Alan García, en los que la división de poderes republicana fue fagocitada por la prepotencia de un Poder Ejecutivo corrupto con legislaturas subordinadas y una Corte Suprema adicta.

De esta manera, la democracia delegativa supone lo que él llamaría un déficit en la accountability horizontal, es decir, una situación institucional débil en la que los poderes y los organismos que debieran hacer de contralor, son cooptados por el Poder Ejecutivo. Así, la rendición de cuentas a los otros poderes del Estado es vista por el Poder Ejecutivo de la democracia delegativa como un estorbo, los palos en la rueda que imponen las fuerzas que se resisten al cambio. Pero además, probablemente llevado por su antiperonismo y por la desconfianza a los fenómenos de masas, O’Donnell agrega una serie de características a la democracia delegativa que parecen obedecer más a enemigos con nombre y apellido que a una pretensión científica. De aquí que agregue que, en las democracias delegativas, el presidente se cree la encarnación de los intereses del país; sus políticas no tienen por qué responder a las promesas de campaña, y el paternalismo carismático del líder lo hace apoyarse en formas movimientistas antes que partidarias.

Parece bastante claro que estas características resumen muy bien las críticas que se le han hecho tanto a Perón, como a Menem y a los Kirchner desde lo que hoy llamaríamos un pensamiento republicano comprometido con la democracia representativa. A diferencia de la delegativa, este tipo de democracia se caracterizaría por el equilibrio entre los poderes del Estado, lo cual implica que el Ejecutivo debe rendir cuentas tanto al Poder Legislativo como al Judicial y la soberanía se entiende como tripartita.

Al momento de crear esta categoría, plena vigencia del mandato de Menem, O’Donnell agregaba que las democracias delegativas suelen ser el emergente de grandes crisis políticas, económicas y sociales. Así, en la Argentina, la democracia delegativa de Menem fue la consecuencia natural de la crisis del ’89, esto es, momentos donde la ciudadanía buscaba un pater, un hombre que sepa lo que hay que hacer y que lo lleve adelante. En ese contexto, con lucidez, nuestro autor agrega que este tipo de formas democráticas son proclives a transformarse en tecnocráticas pues el Poder Ejecutivo presenta a los técnicos como los únicos capaces de resolver los males que le aquejan al país. Por último, O’Donnell afirma que generalmente estos procesos son apoyados por amplias mayorías y tienen un éxito a corto plazo, lo que exacerba aún más el narcisismo del líder y los discursos dicotómicos que pueden resumirse en el apotegma "Yo o el abismo". Sin embargo, la desactivación de los controles, la informalidad de las relaciones que se establecen y, justamente, la salida de las crisis, hacen que las demandas se complejicen y este tipo de liderazgos entren en crisis, se cierren sobre sí y acaben perdiendo la popularidad que los llevó a la cima.

Ahora bien, ¿puede la democracia delegativa dar cuenta del proceso por el que atraviesa América latina hoy? La respuesta intentó darla el propio O’Donnell cuando en 2010 publicó un artículo titulado "Revisando la democracia delegativa", en el que quita el énfasis en las características tecnocráticas de los gobiernos de los ’90 para reposar en aquellos aspectos más vinculados a los gobiernos presuntamente populistas de Chávez, Correa, Noriega, Uribe y los Kirchner.

Por lo pronto, podría decirse que la idea de democracia delegativa parece no tomar en cuenta la rendición de cuentas vertical, esto es, la relación entre el Poder Ejecutivo y los diferentes canales a través de los cuales la ciudadanía es capaz de ponerle límites a ese poder. Sobre este punto O’Donnell sólo señala las políticas de aparente persecución a los medios de comunicación entendidos como los referentes de una sociedad civil que resiste los embates de los autoritarismos populistas. Sin embargo no toma en cuenta las relaciones políticas que el kirchnerismo tiene con movimientos sociales, organismos de derechos humanos, empresarios, gremios, partidos, poderes territoriales y buena parte de una clase media independiente que acompaña las movilizaciones populares.

Por otra parte, cabe indicar que lo que muchas veces ha ocurrido es que las democracias representativas en las cuales funcionan correctamente los contrapesos, suelen tener éxito en la rendición de cuenta entre los poderes del Estado pero fracasan en esa relación vertical con la ciudadanía. Asimismo, existen ciertos factores dinámicos que han cambiado la foto que O’Donnell retrata, a saber: en la Argentina actual, por ejemplo, tenemos medios de comunicación que buscan limitar las acciones del Poder Ejecutivo sin ser representantes de los intereses de la sociedad civil. Es interesante el punto porque allí no hay delegación de la ciudadanía hacia los medios entendidos como sus representantes. Hay directamente una agenda y unos intereses propios de esas corporaciones. Por otra parte, la mayoría de las ONG vinculadas a los derechos humanos ya no se oponen sino que han encontrado en las políticas del Ejecutivo un espacio que lleva adelante sus reivindicaciones. En todo caso, los conflictos parecen darse con aquellas organizaciones no gubernamentales que nacieron al candor del achicamiento estatal de los ’90 y que llevan adelante políticas digitadas por los grandes centros financieros en nombre del Estado ausente que esos mismos intereses fomentaron.

Por último un pequeño párrafo hacia la idea de que las democracias delegativas están predestinadas a entrar en crisis como una consecuencia natural de su debilidad institucional.

En este punto, el caso argentino es un ejemplo en contra de esta suposición pues el kirchnerismo, como el Ave Fénix, se ha recuperado ostensiblemente tras la derrota en las elecciones de medio término en 2009. De esto se sigue que, o bien el modelo kirchnerista no es delegativo o bien las democracias delegativas no entran necesariamente en una espiral de crisis irreversible. En síntesis, el concepto de democracia delegativa es un interesante aporte para futuras reflexiones sobre la calidad democrática y puede ser el inicio para algunas de las discusiones en torno a la caracterización de los procesos actuales de América latina. Pero para una visión más de conjunto tal aporte debiera complementarse con un análisis que tome en cuenta también las nuevas relaciones de poder, la rendición de cuentas vertical entre el Ejecutivo y una ciudadanía no representada por medios y ONG, y un capitalismo financiero globalizado que busca seguir imponiéndoles condiciones a los Estados.